9/11: как теракты изменили мировую банковскую систему

Помимо человеческой трагедии и последовавших войн на Ближнем Востоке атаки 11 сентября 2001 года запустили менее очевидный, но куда более долгую перестройку глобальной финансовой системы. До 2001 года американская система финансового контроля была ориентирована прежде всего на выявление отмывания доходов от преступной деятельности. После 9/11 фокус резко расширился: идентификация клиента, оценка его риска и контроль трансграничных финансовых связей превратились в формализованные элементы банковского комплаенса.

Как теракты прошли через банковскую систему

По данным комиссии по расследованию терактов 11 сентября (9/11 Commission), подготовка и проведение атак обошлись «Аль-Каиде» в $400 тыс. – 500 тыс. Из этой суммы около $300 тыс. прошло через банковские счета угонщиков в США, а порядка $26 тыс. неиспользованных средств незадолго до атак было переведено обратно посреднику в ОАЭ.

Ничего скрытного в этих операциях не было. Двое угонщиков, Наваф аль-Хазми и Халид аль-Мидхра, открыли счета в Сан-Диего, где они реально жили перед терактами, под именами, указанными в их проездных документах. Так же открыто они получали водительские права и снимали квартиру. Комиссия отмечает, что суммы переводов варьировались от $5 тыс. до $70 тыс. Операции выглядели как рутинные транзакции иностранных студентов. Ни один банк не выявил подозрительной активности. Комиссия позднее пришла к выводу, что действовавшие тогда AML-механизмы в принципе не были рассчитаны на обнаружение подобных рутинных операций».

Важно, что знаменитый порог в $10 тыс., после которого банк должен подавать отчет о крупной операции с наличными (Currency Transaction Report), относился к операциям с наличными, а не к обычному банковскому переводу. Для банковских переводов между счетами (wire transfers) действовало другое правило: при переводах от $3 тыс. банк должен был сохранять и передавать по платежной цепочке определенные данные об отправителе и получателе. Поэтому даже перевод на $70 тыс. сам по себе не означал автоматического сообщения о подозрительной операции.

Директор Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN) Джеймс Фрайс в 2008 году отметил, что ничего из того, что делали угонщики, не заставило бы банк заподозрить преступную деятельность, не говоря уже о теракте, а их операции сами по себе не были ни экстраординарными, ни примечательными. Проблема была не в халатности конкретных банков, а в устройстве всей системы: она была настроена на выявление отмывания денег от уже известной преступности, а не на распознавание личности клиента как таковой.

26 октября 2001 года, через полтора месяца после атак, президент Джордж Буш подписал USA PATRIOT Act. Закон ужесточил ответственность за финансирование терроризма (сама эта статья появилась раньше, в законе 1996 года), а статья 326 обязала финансовые организации внедрить Customer Identification Program (CIP), то есть программу идентификации клиента. Второе оказалось важнее для банковской отрасли. Итоговое правило CIP регуляторы утвердили в мае 2003 года: банк обязан получить у каждого клиента имя, адрес, дату рождения и идентификационный номер налогоплательщика, а также применять «risk-based procedures» — процедуры проверки, соответствующие уровню риска клиента и типа счета. 

Отдельно закон коснулся и корреспондентских счетов, через которые американские банки работают с иностранными: статья 312 обязала их внедрить программы due diligence для счетов, открытых иностранным банкам, — с усиленной проверкой для тех, кто работает через офшорные лицензии или зарегистрирован в юрисдикциях с высоким риском отмывания денег. Итоговое правило вступило в силу в 2006 году. Именно эта статья, а не текст закона в целом, вероятно, определила, как швейцарские и любые другие иностранные банки, работающие с долларом, будут выглядеть в глазах американского банка-партнера.

Мир формирует единый стандарт

Financial Action Task Force (FATF), межправительственная структура, созданная в 1989 году, до 2001 года занималась в основном отмыванием денег от наркоторговли. В октябре 2001 года FATF расширила мандат и приняла Eight Special Recommendations on Terrorist Financing. Это восемь специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма — от криминализации такого финансирования и замораживания активов до усиления контроля денежных переводов и идентификации их отправителей.

Это сильно увеличило расходы банковской отрасли. По данным Global Anti-Money Laundering Survey, который KPMG провела в 2004 году, 83% опрошенных банков сообщили, что их расходы на AML/CFT-комплаенс выросли за предыдущие три года (в среднем на 61%), и ни один банк не сообщил об их снижении. В Северной Америке эффект был еще заметнее: рост расходов отметили 94% банков, а у 29% затраты выросли более чем вдвое. 

Новые требования также изменили архитектуру системы международных расчетов. Американские банки должны оценивать AML-риски иностранных банков-корреспондентов, включая характер их бизнеса, качество надзора и то, предоставляют ли они доступ к своим корреспондентским счетам другим иностранным банкам. Обслуживание такой цепочки стало настолько затратным и рискованным, что многие банки предпочли вовсе выйти из отношений с партнерами в юрисдикциях с высоким регуляторным риском.

Швейцария: долгий путь от тайны к прозрачности

На этом фоне начался процесс, который часто описывают как гибель швейцарской банковской тайны из-за 9/11. Формально банковская тайна была закреплена в 1934 году: статья 47 Federal Act on Banks and Savings Banks (Bankengesetz) установила уголовную ответственность за неправомерное раскрытие сведений о клиентах. Неформальные традиции конфиденциальности в Швейцарии прослеживаются с начала XVIII века.

USA PATRIOT Act действительно усилил давление на швейцарские банки, связанные с США через корреспондентские счета: теперь на них так или иначе распространялись требования по верификации клиентов и отчетности по подозрительным операциям. Но окончательный слом бизнес-модели секретности растянулся на десятилетия и прошел через несколько отдельных эпизодов, из которых 9/11 стал лишь первым.

Ключевым эпизодом стало не начало 2000-х, а дело UBS. 18 февраля 2009 года банк заключил с Минюстом США соглашение об отсрочке уголовного преследования, согласившись передать данные части американских клиентов и выплатить $780 млн штрафов, пеней и компенсаций. Спустя полгода, 19 августа 2009 года, США и Швейцария заключили отдельное соглашение: американская сторона отказалась от требования напрямую раскрыть данные владельцев 52 тыс. счетов UBS, а Швейцария обязалась обработать запрос IRS, который потенциально охватывал около 4450 счетов.

Дальше последовали Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), подписанный президентом Обамой 18 марта 2010 года, и межправительственное соглашение между США и Швейцарией о его применении, подписанное 14 февраля 2013 года. Закон о его реализации вступил в силу в Швейцарии в 2014 году. Параллельно с 2013 по 2016 год Минюст США провел так называемую Swiss Bank Program: 80 швейцарских банков заключили соглашения об отказе от уголовного преследования и в совокупности выплатили более $1,36 млрд штрафов. Наконец, с 1 января 2017 года в Швейцарии вступила в силу правовая база для автоматического обмена налоговой информацией (AEOI), а первый реальный обмен данными с партнерскими странами состоялся в 2018 году.

При этом Швейцария в итоге оказалась не исключением, а частным случаем общемирового тренда. Параллельно двустороннему американскому подходу ОЭСР разработала многосторонний стандарт автоматического обмена — Common Reporting Standard (CRS). CRS был разработан в 2014 году, и уже к 2018 году соглашение об автоматическом обмене налоговой информацией в его рамках подписали более 100 юрисдикций. Сейчас число подписавших превышает 120. В итоге две первоначально разные линии регулирования — усиление AML/CFT после 9/11 и последующая борьба с трансграничным уклонением от налогов — привели финансовую систему к гораздо более высокому уровню прозрачности.

Что это значит сегодня

За два с половиной десятилетия банковская отрасль радикально изменилась. KYC и customer due diligence стали глобальным стандартом финансовой индустрии и фактически необходимым условием полноценного доступа к международной банковской инфраструктуре. Идентификация бенефициарного владельца, происхождение средств и комплаенс-инфраструктура — это уже не опция, а условие работы с международным капиталом.

Некоторые элементы этой инфраструктуры существовали и раньше. Американская система блокирующих финансовых санкций существовала задолго до 9/11: Office of Foreign Assets Control (OFAC) ведет свою историю с 1950 года. Но именно после 9/11 в санкционный список Office of Foreign Assets Control (OFAC) Specially Designated Nationals (SDN) добавился специфический компонент: 23 сентября 2001 года президент Буш подписал Executive Order 13224, распространивший блокировку активов на лиц и организации, связанные с терроризмом. 

Сегодня банки проверяют контрагентов по этому списку в рамках той же комплаенс-инфраструктуры, что выстроена для CIP и KYC. Тот же принцип начинает распространяться и на криптоактивы: FATF еще в 2019 году рекомендовала распространить правило «travel rule» (обязательную передачу данных отправителя и получателя) на операторов виртуальных активов, хотя реализация этой рекомендации в разных странах пока сильно неравномерна.

Для инвестора из этого следует практический вывод: анонимность больше не входит в число преимуществ, которые стоит искать в финансовой инфраструктуре, — а вот качество и надежность этой инфраструктуры, наоборот, стали измеримым и проверяемым параметром. Банки, брокеры, администраторы фондов и другие регулируемые финансовые посредники работают в режиме все более жестких требований к идентификации клиентов, раскрытию информации и комплаенсу. Поэтому выбор финансовых посредников с понятной юридической историей и прозрачной комплаенс-практикой имеет для сохранности капитала важнейшее значение.

Если вы выбираете инфраструктуру для международного капитала, обсудите задачу с нашей командой.