Пенсионный фронт. Почему пенсионные системы перестают работать во всем мире и что с этим делать
«Материал впервые был опубликован на сайте Московский центр Карнеги.»
Разные страны находятся на разных этапах развития пенсионных систем: если Ираку, Филиппинам или Танзании еще только предстоит их создавать, Китаю или Индии — расширять их охват, то странам Организации экономического сотрудничества и развития, в которых пенсии получают практически 100% пожилых людей, а размер средней пенсии колеблется от 40 до 70% средней зарплаты (не обходится и без курьезов — во Франции в течение двух лет средняя пенсия превышала среднюю зарплату), приходится решать вопрос о постепенном переходе на большую долю индивидуальных и добровольных схем — резкий рост продолжительности жизни и сокращение потребности в оплачиваемом труде делают формирование пенсионных накоплений путем отчислений из выплат работникам все более затруднительным.
Но времена меняются — и по мере роста эффективности финансовых систем и снижения роли капитала в развитии экономики роль пенсионных инвестиций будет становиться все менее важной, в то время как роль потребления (которое естественно снижается из-за пенсионных отчислений) как драйвера роста экономики будет расти. Пенсионные системы будут как-то эволюционировать, видимо, в сторону снижения налоговой нагрузки на потребление, возможно, за счет расширения спектра «разрешенных расходов» из пенсионных активов, перехода к частичному формированию пенсий из доходов от «национального богатства».
В основе традиционного видения начала ХХ века (времени сильных государств, низких налогов и низкого уровня оплаты труда) лежал принцип «работающие платят за пенсионеров, государство перераспределяет средства». Этот принцип жив и даже доминирует еще и сегодня, хотя общество стало значительно более финансово грамотным, а значит, способным самостоятельно копить «на старость», инвестиционные механизмы стали обеспечивать массе инвесторов более высокие доходы, а принцип «я плачу за других сегодня — другие заплатят за меня завтра» вызывает не только все больше недовольства, но и банальные сомнения в его выполнимости. Наиболее продвинутые страны, например, США и Великобритания, уже давно внедрили и индивидуальные пенсионные системы, и добровольные схемы формирования пенсионных планов — в США всего чуть более 10% активов пенсионной системы управляется государством и относится к солидарным схемам, а общий объем активов пенсионной системы на 20% превышает ВВП.
Если брать отдельно «социальный» компонент пенсионной системы, то есть задачу обеспечения жизни старшего поколения, то и здесь есть несколько источников средств, между которыми надо аккуратно выбирать: в конечном итоге за сегодняшнего пенсионера могут платить сегодняшние работающие (через отчисления в солидарные схемы), сам пенсионер (произведший отчисления в прошлом), другие налогоплательщики (например, плательщики акцизов, налога на добычу полезных ископаемых или даже все потребители импорта через специальный пенсионный налог на импорт) и/или провайдеры услуг (через льготирование без компенсации тарифов на проезд, коммунальных услуг, медицинского обслуживания и пр.). Все зависит от того, чего именно мы хотим добиться и что мотивировать. Общепринятая сегодня схема финансирования пенсий через отчисления и небольшой объем льгот не представляется самой эффективной: отчисления работающих (и работодателей, что одно и то же) плохо влияют на потребление без возможности эту депрессию направлять в зоны, которые выгодны государству. Введение же специальных пенсионных налогов на сферы, которые государство хочет «придержать» в пользу других сфер (например, на добычу нефти в период ее высокой цены, или на импорт, если мы хотим дать преимущества отечественной промышленности), даст в руки государства гибкие инструменты экономической политики.
Так или иначе, пенсионная сфера во всем мире будет меняться еще долго и изменения будут значительными. В стороне не останется и Россия, тем более что по качеству жизни пенсионеров страна занимает позиции в хвосте группы развитых стран и в последние 10 лет эти позиции еще и ухудшает: по версии Natixis Asset Management Россия занимает 40-е место из 43 стран «развитого и развивающегося мира».
Нельзя сказать, что в России никто не занимался развитием пенсионной системы. За последние 28 лет проведено по меньшей мере пять существенных ее реформ, но все пять следует признать провальными.
Создание сложных систем расчета пенсий на основе выслуги лет, полученной зарплаты и других «заслуг» привело к драматическому переусложнению системы, ее предельной бюрократизации, которая превратилась в головную боль моря чиновников и бедствие для стариков, вынужденных собирать десятки бумаг и отстаивать очереди. Расходы системы Пенсионного фонда России (ПФР) на собственные нужды приблизились к 1 триллиону рублей (порядка 13% общих затрат на выплату пенсий). Для сравнения: затраты аналогичной структуры в США в пересчете по курсу рубля составляют в 1,5 раза меньше, при населении в 2,2 раза больше, чем в России, и среднем размере пенсии в 7 раз больше. В ПФР работает 121 000 сотрудников — в 8 раз больше, чем количество постоянных работников японской пенсионной системы (при приблизительно равном количестве пенсионеров в наших странах).
Идея трансформировать изначально стопроцентно солидарную советскую систему пенсий, при которой выплаты происходили по нормативам, вне всякой связи с индивидуальными отчислениями, в комбинацию государственной и негосударственной систем, привела к созданию мира негосударственных пенсионных фондов (НПФ), настолько зарегулированных бессмысленными нормами (типа запретов на вложения в валютные инструменты, в инструменты с потенциально высокими доходами, требованиями ежеквартальной прибыльности и прочим), что практически все они достаточно быстро превратились в инструменты высасывания ликвидности в интересах их акционеров и управляющих, среди которых большинство оказалось банкирами, использовавшими средства НПФ на поддержание ликвидности своих рушащихся банков и банкротящихся бизнесов.
Более трех десятков НПФ обанкротилось, более 100 миллиардов рублей (из которых большая часть — докризисных, то есть по курсу 25 к доллару) составили потери вкладчиков. В результате на рынке топ-10 НПФ контролируют около 90% активов, а в НПФ сосредоточено лишь около 1 триллиона рублей пенсионных резервов (то есть средств, переданных туда гражданами добровольно по программам индивидуального пенсионного страхования) и около 2,5 триллиона средств накоплений (то есть обязательных отчислений граждан по индивидуальным программам, которые они имеют право передавать НПФ в управление). Участниками добровольной системы являются около 5,6 миллиона человек — лишь 3,8% населения. При доходности, скажем, в 5% годовых (реальный результат 1 полугодия 2017 года) все НПФ принесли клиентам 50 миллиардов рублей за 2017 год (в то время как общие выплаты пенсий в стране составили около 7 триллионов рублей, или в 140 раз больше).
Идея создания обязательной индивидуальной системы (пенсионных накоплений) как бы реализована на практике, хотя результаты реализации выглядят жалко, а сама система скорее мертва, чем жива. В системе накоплений сегодня примерно 5 триллионов рублей, по 71 000 рублей на работающего россиянина — это несравнимо с американскими 22 триллионами долларов, или почти 9 миллионами рублей на каждого работающего по текущему курсу рубля. Тем не менее даже и с этой системой вышел конфуз: хотя россияне продолжают уплачивать свою долю пенсионных взносов (22% от сумм оплаты труда), из которых 27% (6% ФОТ) должно было идти в пенсионные накопления, с 2014 года решением президента России эти 6% отправляются на выплату текущих пенсий, а сформированные индивидуальные счета граждан пополняются только за счет их инвестиционного дохода (если он есть). Фактически система отменена — уже накопленные суммы предельно малы и не могут формировать пенсии, однако ПФР продолжает тащить за собой всю логистику системы накоплений и все расходы на нее, в то время как отмена едва введенной системы прикрывается нежным словом «заморозка».
Похоже, что сегодня российскому руководству, добившемуся окончательной «стабильности» в виде международной изоляции страны, стагнации экономики, медленного сокращения доходов населения и при всем при том — высочайшего в истории России рейтинга одобрения власти со стороны общества, заниматься пенсионными реформами надоело, да и недосуг. Слово «реформа», кажется, ненавистно нынешней власти, и, возможно, заслуженно: все предыдущие она провалила.
Единственное, что смущает власть в нынешней пенсионной ситуации, — это существенный дефицит Пенсионного фонда (уже сегодня более 50% его расходов финансируется напрямую из доходов бюджета, а не из пенсионных сборов) на фоне того, что средняя пенсия в России очень мала (30% средней зарплаты, в полтора раза меньше, чем в Чили, в 2 раза меньше, чем в Польше), трудовые ресурсы в стране сокращаются, а продолжительность жизни медленно, но растет.
Власть достаточно хорошо понимает, что увеличение пенсионных взносов при их нынешнем астрономическом уровне (в России это 22% для доходов до примерно 60 000 рублей в месяц, в США — до 15%, в Израиле — от 7 до 18% на выбор, во Франции 16,3%) крайне нежелательно. Нахождение дополнительных средств в бюджете вряд ли возможно — речь идет не о разовой акции, а о ежегодном финансировании, бюджет и так дефицитный, уровень эффективности его использования, и без того низкий, с каждым годом падает. Остается либо все же попытаться провести масштабную реформу пенсионной системы, либо сократить расходы на пенсии; и поскольку снижение размера пенсий представляется крайне непопулярной мерой (фактически нигде в мире не было в последнее время такого прецедента), власть «логично» собирается поднять пенсионный возраст.
Надо сказать, что, как часто бывает в российской политике, с подъемом пенсионного возраста связано несколько этапов вранья на высшем уровне, в классической последовательности — категорического отрицания, затем гипотетического предположения, мягкого отказа, затем имитации обсуждения и наконец объявления свершившегося факта. 16 апреля 2015 года Владимир Путин сказал: «Если мы в 65 поставим возраст выхода на пенсию, — вы меня извините за простоту выражения, это отработал, в деревянный макинтош — и поехал? Это невозможно». В 2017 году в презентованной программе реформ Алексей Кудрин говорил о медленном повышении пенсионного возраста на 8 лет (до 63 лет) у женщин и 5 лет (до 65 лет) у мужчин к 2034 году. В 2018 году уже премьер Дмитрий Медведев говорит о необходимости быстрого повышения (в кулуарах говорят о тех же цифрах, что у Кудрина, но уже к 2024 году).
Обоснование этой идеи, приводимое премьером, является классикой манипуляции: «Прежние рамки (срока выхода на пенсию) принимались очень давно — в 30-е годы прошлого века, средняя продолжительность жизни в тот период была в районе 40 лет… С тех пор жизнь в стране изменилась, безусловно, в лучшую сторону, у нас изменились и условия, и возможности, и желания людей трудиться, и период активной жизни, поэтому решение принимать необходимо», — говорит премьер. Мотивировка сегодняшнего решения по лишению части пенсионеров пенсии тем, что 100 лет назад сталинское правительство наряду с организацией голодомора и репрессий решило, что люди должны работать, пока могут, а на пенсии средств нет, по меньшей мере странно. Но дело даже не в этом. У нас нет внятных цифр по 30-м годам (честной статистики за период с 25-го по 55 годы нам просто неоткуда получить). Но вот в начале 60-х годов ХХ века (60 лет назад) средняя продолжительность жизни в СССР составляла почти 69 лет, средняя продолжительность жизни мужчин — почти 64 года. К 2016 году эти цифры изменились на 71 и 65 — разница 1–2 года. Так какие же у нас есть основания увеличивать пенсионный возраст на 5–8 лет, ссылаясь на среднюю продолжительность жизни?
Сложно обосновать этот подход и в сравнении с другими странами. В странах с относительно благополучными пенсионными системами мужчины проживают на пенсии от 15 до 25% своей жизни, женщины — от 20 до 35%. В России сегодня женщины в среднем живут на пенсии 25% жизни (что нормально), а вот мужчины — всего 11%. Для приближения к развитым странам нам надо было бы зафиксировать пенсионный возраст женщин и сократить его для мужчин. Предлагаемый же вариант (при неизменном ожидаемом сроке жизни, что, наверное, не вполне корректно, но с другой стороны — за последние 60 лет, как сказано выше, ожидаемый срок жизни изменился в России всего на 1,5 года!) оставит мужчинам на пенсии в среднем всего 3,7% жизни, женщинам — всего 14,9%. Эти показатели отбросят Россию далеко назад по сравнению даже с основными развивающимися странами. При этом, конечно, с цинично-финансовой точки зрения эту меру нельзя назвать неэффективной: немедленное увеличение пенсионного возраста до предложенного уровня уменьшило бы количество пенсионеров примерно на 34%, а выплаты примерно на 2 триллиона рублей в год.
Другое дело, что в стратегическом смысле она ничего не решает: трудовые ресурсы в России сокращаются на 0,5–1% в год, на горизонте в 25 лет количество работающих в России по прогнозам уменьшится на 12 миллионов или примерно на 16%, в то время как количество пенсионеров (без учета роста пенсионного возраста) вырастет на те же 12–13 миллионов, или на 28–30%. Вывод за рамки пенсионного возраста 34% пенсионеров в лучшем случае позволит сохранить статус-кво, то есть 50-процентное финансирование пенсий из бюджета; скорее всего же, с учетом отставания темпов роста экономики от инфляции, ситуация будет даже хуже — при сохранении статус-кво покупательная способность средней пенсии снизится на 15–25%.
Конечно, легко критиковать власть, ничего не предлагая взамен. Можно ли как-то решить проблемы (а их две — сегодняшний дефицит пенсионного фонда и его будущий, еще больший дефицит на горизонте в 10–15 лет), не прибегая к простой децимации пенсионеров методом исключения более молодых? Похоже, что можно. Для этого не мешает вспомнить, что основной задачей пенсионного обеспечения является не сбалансировать бюджет, а создать гражданам страны достойные условия существования.
Во-первых, не существует задачи сделать ПФР в его сегодняшнем виде прибыльным или бездефицитным. Да, дефицит ПФР стоит сокращать, но объем сокращения вряд ли должен превысить объем дефицита консолидированного бюджета — вряд ли мы должны финансировать другие статьи или создавать прибыль правительству за счет пенсионеров. Дефицит консолидированного бюджета сегодня составляет около 1,35 триллиона рублей. Краткосрочная задача таким образом решается набором действий, генерирующим в сумме дополнительные 1,35 триллиона рублей в год для выплат пенсий. Начать можно с ликвидации ПФР как системы и передачи ее функций по тендеру частной организации. Есть подозрение, что за право получить функции ПФР (а с ними не только большие доходы, но и значительную клиентскую базу) будут бороться все крупнейшие российские банки и, возможно, IT-компании типа «Яндекса». В итоге вряд ли стоимость в пересчете на одного клиента у них окажется выше американской, то есть расходы на обслуживание пенсионной системы упадут в 3,3 раза — это экономия 700 миллиардов рублей в год.
Вторым значимым действием могло бы быть сокращение до уровня 2014 года статьи расходов бюджета «общегосударственные вопросы» — по этой статье в основном проходят расходы на бюрократию и уж точно 15-процентное сокращение к уровням четырехлетней давности государству не повредит. Это освободит еще 300 миллиардов рублей. Далее можно заметить, что бюджет 2017 года выполнялся в условиях средних цен на нефть в районе 53 долларов за баррель. В 2018 году и далее в течение нескольких лет с большой вероятностью цена на нефть будет держаться в районе 60–65 долларов за баррель (если не выше). Это создаст дополнительно 0,5–1 триллион рублей доходов бюджета только за счет налога на добычу полезных ископаемых — если даже до 50% этого превышения пустить на выплату пенсий, то наша задача уже будет выполнена. А ведь у нас есть еще возможности пусть небольшого, но сокращения таких статей бюджета, как «национальная безопасность»; у нас есть еще огромные возможности наращивания внутреннего долга, который сегодня составляет менее 8% ВВП, так что увеличение его на 20–25 триллионов рублей за 10–15 лет не будет большой проблемой.
Во-вторых, пенсионной системе России, конечно, нужна кардинальная реформа — без перехода к индивидуальным и добровольным схемам она все равно не сможет работать вдолгую. Нужно уже сейчас начать переход к коллективной страховой схеме, обеспечивающей лишь минимальную пенсию, причем она должна быть максимум двух-трех размеров — минимальная, премиальная и персональная, и формироваться эти размеры должны от прожиточного минимума (скажем, 1 прожиточный минимум, 1,5 прожиточных минимума и 2 прожиточных минимума). Все остальные доходы пенсионеры будущего в России должны получать от сочетания накопительной индивидуальной схемы (разумеется, надо ее разморозить, и дальше разрешить работникам по желанию увеличивать размер отчислений в схему за счет своей зарплаты, разумеется, не облагая их налогами) и добровольных взносов. Государство должно преобразовать нынешнюю аморфную систему управления накоплениями в жесткую структуру инвестиционного пенсионного фонда, а систему НПФ надо кардинально реформировать, используя как модель американскую и/или норвежскую схемы — разрешить глобальные инвестиции и инвестиции в более доходные активы, существенно снизить бессмысленный контроль и одновременно устранить возможности для мошенничества, сделать максимально простой процедуру перехода из фонда в фонд. Неплохо было бы также разработать долгосрочный план приватизации предприятий, недвижимости и земли в России с перечислением выручки в активы накопительной системы в равных долях каждому ее участнику.
Добровольное пенсионное страхование должно получить максимальные налоговые льготы — нулевые налоги на отчисления в неограниченном объеме, включение в себестоимость любых перечислений компаниями добровольных пенсионных взносов в пользу работников — и максимальную гибкость: должны быть, например, разрешены перечисления в зарубежные пенсионные схемы и фонды (для этого надо разумно определить, какие инвестиционные системы могут быть так квалифицированы). Добровольные взносы должны наследоваться без налога — это создаст больше уверенности у инвесторов и сделает схемы более популярными.
Наконец, мотивация пенсионеров работать, а работодателей — брать их на работу, должна начинаться не с лишения первых пенсии, а с освобождения их зарплаты от налогов — в конечном итоге если бы они не работали, то государство только платило бы им пенсии, ничего не получая.
Понятно, что новая система в части страховой пенсии может заработать лишь для тех, кому до пенсии еще достаточно много лет. Условно, ее можно вводить для всех мужчин младше 40–45 лет и женщин младше 35–40 — тех, кому до пенсии еще 15–20 лет. Это даст переход в большой степени к новой системе через примерно 30-35 лет. А ближайшие 35 лет придется продержаться — если мы, конечно, не хотим переместить страну с 40-го места по качеству жизни пенсионеров куда-нибудь в шестой-седьмой десяток стран, на уровень небольших государств с турбулентными экономиками, низким подушевым ВВП и регулярными цветными революциями.
Источник фотографии: Getty
